2019年1月22日，中国银保监会发布《关于加强中资商业银行境外机构合规管理长效机制建设的指导意见》，对中资商业银行境外机构的合规管理提出指导性意见。一、出台背景近年来，中资商业银行积极服务中资企业“走出去”，加快打造“一带一路”金融服务网络，跨境综合金融服务能力不断提升。随着国际化的深入推进，中资商业银行境外机构经营地域逐渐扩大，产品、服务和合作模式方面不断创新，对机构合规管理提出了更高要求。《指导意见》出台前两个月，国家发展改革委联合七部委发布了《企业境外经营合规管理指引》，中资商业银行境外机构同样需要遵守该指引。相比于《企业境外经营合规管理指引》，《指导意见》属于银行业行业性的特别合规指导，有其特殊的出台背景。1.中资商业银行海外机构数量庞大与工程类或能源类企业一般只进入某几个国家地区不同，一家中资商业银行的境外机构往往遍布全球。中国银行、中国工商银行等多家中国大型银行在境外机构数量庞大，境外雇佣员工数量多，境外资产价值高。2.面临复杂的法律监管环境各国都对银行等金融行业采取严格的监管，涉及的法律众多。境外机构不同国家地区具有不同的法律环境，对于中资商业银行总部来说就面临涉及多个国家的金融监管等不同法律环境。除面临来自各个国家地区的金融监管，还有来自联合国反洗钱、反恐怖主义融资等世界性组织和美国等利用长臂管辖的监管要求。3.企业境外经营的金融平台中国企业走出去，走到哪里，中资商业银行也走到哪里。中资商业银行境外机构是中国企业走出去的金融平台，为中国企业境外经营提供国际结算、贷款融资等金融服务。中资商业银行境外机构是中国企业走出去不可缺少的配套设施。中资商业银行境外机构的经营质量关系到中国企业境外经营的质量。4.严厉处罚的事件出现2016年2月，西班牙警方以某行马德里分行对涉嫌洗钱的资金监管不力为由，对该分行进行搜查，5名该分行领导及部门负责人被移送至警察局接受调查。2016年11月，某行纽约分行因违反反洗钱合规要求被纽约监管部门处以2.15亿美元罚款，这是第一家因洗钱被处罚金的中资银行海外分行。2017年初，某行米兰分行涉嫌洗钱案尘埃落地，某行与意大利当局达成庭外和解，某行支付60万欧元罚金，米兰分行4名职员因违反反洗钱规定被法院判处两年缓刑。2018年，南非央行2月公告称，在一次检查中，发现某行南非分行反洗钱和反恐怖活动融资的措施存在不足，某行南非分行被处以7500万南非兰特（约3911万人民币）的罚款。（孙璐璐：《避免中资银行出海再遭巨额罚单！银保监会发文强化合规管理，反洗钱、制裁合规成重点》，券商中国，2019年1月22日。）2018年11月19日，纽约南区法院首席法官麦克马洪（McMahon,C.J.）作出命令，驳回某六家中国银行关于撤销财产调查令的申请，并命令六家银行自收到命令之日起28日内（即2018年12月17日）执行财产调查令。二、《指导意见》的主要内容《指导意见》共25条，分为总体要求、健全合规责任机制、优化合规管控机制、改进合规履职机制、强化合规保障机制、加强监管沟通机制、完善跨境监管机制七个部分，从目标、原则、制度等合规管理长效机制建设各方面进行了指导。1.合规目标中资商业银行的目标是有效维护境外金融资产安全、提升核心竞争力。这是中资商业银行总部和全部境外机构的最终和最高目标。对于境外机构，处于经营前线，安全、质量、稳健是首要经营目标。2.合规责任机制中资商业银行按照其不同的管理和经营权限，设定了符合其职能的合规责任机制。3.合规管控机制合规管控机制主要有三点。第一是进入前的合规管控。中资商业银行新设境外机构或进入新市场、新业务领域，要开展可行性研究和事前审查。第二是明确合规制度的重点。中资商业银行应充分了解东道国（地区）法律法规和监管要求，重点梳理、更新和优化反洗钱、反恐怖融资、反逃税、制裁合规、消费者保护、网络安全、外包管理、环境与社会风险管理等重点领域的制度。第三是业务产品的合规审查与监测。对境外机构的业务产品进行合规审查和监测。4.合规履职机制合规履职主要有三点，第一，前移合规风险管控关口，前台业务部门和一线经营主体履行相应合规审批职责。第二，集团总部合规负责人履职独立，境外合规官履职独立，不得分管业务条线，不允许存在利益冲突。第三，各级合规报告，特别强调建立境外机构员工的诚信举报机制。5.合规保障机制合规保障主要是人员和资源配置。境外机构的关键重要合规管理岗位人员要实施资质资格管理和履职监督，采用更加先进的选任方式聘任境外机构合规负责人。将合规管理重要岗位人员、负责人的合规管理指标列入考核、晋升指标。客户尽职调查、反洗钱异常交易监控、制裁名单筛选等合规管理信息系统应当建立和应用，实现跨境数据分享。6.监管沟通机制加强与合规监管部门的沟通，包括日常监管沟通和特别事项的沟通。中资商业银行要与境外监管部门增进沟通，增进理解，及时报告，及时回应，及时处置合规风险事件。同时境外设有经营性机构的政策性银行、境外设有保险类分支机构的中资保险机构也应参照执行。三、建设合规管理长效机制的工作建议《指导意见》发布之前，从2004年到2016年，中国银行业监管机构还发布了《商业银行授信工作尽职指引》（银监发〔2004〕51号）、《银行业金融机构国别风险管理指引》（银监发〔2010〕45号）、《商业银行内部控制指引》（银监发〔2014〕40号）、《商业银行并表管理与监管指引》（银监发〔2014〕54号）、《关于进一步加强银行业金融机构境外运营风险管理的通知》（银监发〔2016〕5号）等监管规定。合规管理是银行经营的重要部分。中资商业银行境外机构的经营，既要满足中国法律的监管要求，也要满足东道国法律的监管要求，对境外机构的合规要求更高。1.关注了解东道国法律法规境外机构要充分了解东道国（地区）法律法规和监管。境外机构需要时刻关注东道国法律法规的更新变化情况，了解行业监管最新情况。2.考虑设立或改进合规官选聘机制考虑设立或改进境外机构合规官市场化选聘机制，优先选聘熟悉东道国（地区）金融监管环境、监管机构认可度高的合规官，通过培训、述职、审计等方式，提高合规官的职业归属感和履职有效性。3.更新、优化合规制度梳理、更新和优化反洗钱、反恐怖融资、反逃税、制裁合规、消费者信息保护、网络安全、外包管理、环境与社会风险管理等重点领域的制度，明确操作流程和关键控制点，实现合规管理对业务领域、操作流程的全覆盖。4.合规培训制定实施有针对性的培训计划，持续更新培训内容，实现合规培训对全体员工的全覆盖，并通过随机抽查、闭卷测试等多种方式对培训成效进行验证。培训活动形成书面记录。5.信息系统建设应用加快客户尽职调查、反洗钱异常交易监控、制裁名单筛查及监测、监管发现问题整改跟踪等各类合规管理信息系统的建设和应用，根据业务发展需要和监管要求持续优化升级相关系统，提高对系统、模型验证的及时性和有效性，提升系统控制能力。6.东道国监管部门建立常态沟通机制境外机构主要负责人应将与东道国（地区）监管机构的主动沟通纳入基本工作职责。7.选聘管理外部服务机构对律师事务所、会计师事务所、咨询机构、IT服务供应商等境外机构外部服务商的选聘管理，加强外包风险管理，强化服务质量控制，合法有效转化技术成果。8.责任追究对境外机构高级管理人员的绩效考核、薪酬延期支付和追索扣回管理。建立境外机构管理人员履职档案和责任追究机制，将合规履职情况与相关人员考核、晋升等挂钩。9.合规报告境外机构合规官除向本机构主要负责人报告外，还应在公司治理框架下加强与上级机构合规管理部门的沟通。《指导意见》出台为中资商业银行境外机构合规管理长效机制建设提供了框架和一些具体措施，中资商业银行实施《指导意见》的同时，还应结合境外机构所处法律环境和实践经验多总结、多思考，加强自身合规管理。本文目的在于探讨热点话题、提供一般信息，不代表撰稿人和所在律所对有关问题的法律意见，任何仅仅依照本文的全部或部分内容而做出的作为和不作为决定及因此造成的后果由行为人自行负责。张天翼