云南八谦律师事务所 徐 梅 毕加艳引 言自2016年《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）实施，至2018年11月2日国务院国资委《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号）实施，以合规管理为导向的国有企业监管体制，已被国务院国资委示范性搭建；标志着我国对国有企业的监管方法，从2006年自西方引进的“企业全面风险管理”，转向以监管行为合规为特征的“合规管理”。2018年末至今，部分省级国资委以国务院国资委的合规管理指引为蓝本，相继出台适用于本省国有企业的合规管理指引，并开始在部分国有企业中试点合规管理体系建设，并预计在2021年推广试点经验。国资监管方法的转变，是国资监管体制由“管资产”向“管资本”转变的客观需要，是为进一步“授予国有企业自主经营权”的准备，是为了顺应已初步建立的中国特色社会主义国有企业法人治理和监督机制。与此同时，国务院国资委自2016年相继颁布的第32～40号令等规章系合规管理的配套文件，结合以《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》作为国有企业人员行为的负面清单，以《中央企业合规管理指引（试行）》作为国有企业人员行为的正面清单，共同构成合规管理体系文件。并最终与2019年实施的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《国务院改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号）和《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（国资发改革〔2019〕52号）一并完成了新时代以管资本为主的国有资产监管体制以及国有企业运行机制的构建。现有的国有企业内部控制与国有企业合规管理都是风险管理的方法，不同点在于国有企业内部控制侧重于风险管理的机制建设和优化，而国有企业合规管理更侧重于人员行为的管理；国有企业内部控制依据的是财政部等五部门印发的内控基本规范和指引，通常针对不同行业、各类企业提出的一般性要求，问责程度不够，国有企业合规管理主要为国资监管定制，强调党组织在公司章程中的法定地位，强调境外投资合规，有问责的同时强调合规、无责、免责机制；现行企业内控是按照西方公司管理逻辑展开的，而合规管理是适应国资监管机制的变化而提出的新方法。内控建设是风险管理的一个环节，合规管理保障风险管理落地执行；国有企业合规管理是为了匹配新时代中国特色国有企业法人治理，厘清权责是合规管理的关键。新时代中国特色国有企业法人治理在遵循《公司法》的同时，还要符合国资监管的需要，由于国资监管方式和内容发生变化，导致国有企业原有内控制度与最新国资监管要求，在方法和强调的重点内容上已经不匹配，因此，各级国有企业需要顺应改革机制的变化，将原有的内部控制制度体系与现行国资监管政策融合，与时俱进地开展企业内控体系升级暨进行合规管理体系建设。二当前国有企业内控监督普遍存在的问题（一）“三重一大”决策制度未能真正得到贯彻尽管已要求省属企业贯彻落实“三重一大”决策制度,明确国有企业应当完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。但实践中,虽然企业制定了《三重一大实施细则》,但“科学决策”、“民主决策”、“合法决策”的国有企业重大决策基本原则并未真正得到贯彻。究其原因，首先，规章制度过于原则,对于什么影响为“重大”、什么程度为“重要”、什么数量为“大额”未进行量化,同时决策事项范围、决策流程以及各决策主体的决策地位不够具体明确，客观导致企业在重大决策工作中权责不清；如无议题审批制度、议题未充分进行调查研究、议题简单未附相关决策材料,重大议题临时动议决策等现象；其次，在权责不清晰的基础上，部分高级管理人员在决策中有意见不发表，怕承担责任，怕发表意见，从而导致企业主要领导“拍脑袋”、“一言堂”等现象时有发生，决策制度不能得到贯彻，集体决策和科学决策流于形式，最终导致违规决策；再次，企业对“三重一大”决策制度执行情况的监督检查和责任追究不到位。决策后在实施过程中出现问题得不到及时的纠正，责任人得不到及时的追究。（二）企业党组织的领导核心和政治核心作用未能有效发挥坚持党的领导、加强党的建设，是自上世纪三十年代以来国有企业一脉相承的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”；中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中；民主集中制能够确保党的路线方针政策正确执行，是科学、合理且有效率的决策制度，是我党最大的制度优势。自《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》颁布实施以来，党组织参与国有企业重大决策已得到落实，但随即也产生了“误读”和“偏差”。主要体现在以下方面：向上滑动阅览第一，误将“党组织前置讨论程序”等同于“三重一大”决策制度“三重一大”决策制度是根据《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》，为落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》的要求而制定，其主旨是要求国有企业建立“集体决策（民主决策）”“科学决策”“合法决策”的决策机制。而“党组织前置讨论程序”是针对国有企业的内部法人治理所提出，旨在明确党组织在国有企业治理中的法定地位，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。两者之间的确存在内在联系，但出发点和目标存在区别；同时，《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中所列“重大决策”“重要人事任免”“重大项目安排”“大额度资金运作”事项过于笼统且存在交叉，与现行《中华人民共和国有企业业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等监管规定不匹配。第二，党组织前置讨论程序在国有企业法人治理中被泛化由于缺乏明确具体的规定，导致党组织前置程序在企业法人治理中的决策事项和决策权限不清晰，加之决策者的惰性以及责任推卸，“党组织前置讨论程序”变为“党组织决定程序”，党组织前置程序在国有企业法人治理中被泛化，加大了党组织承担本无需承担责任的可能性，不利于责权清晰的法人治理结构建设，客观上也不利于党组织在国有企业中领导核心和政治核心作用的发挥。第三，不同企业党组织的设置和作用存在困惑对于“国有独资企业”“国有独资公司”而言，党组织的设置和作用容易得到贯彻执行。但对于“股权多元化企业”“混合所有制企业”，特别是在“央地合作企业”中，由于现行党章和党内法规所规定的党组织属地管理原则，造成不同国有股东的党组织隶属关系不同，导致企业党组织的设置和作用存在困惑，甚至产生争议。（三）企业内部监督机制亟待完善2018年，原由国务院国资委行使的国有重点大型企业监事会职责划入审计署。标志着国有企业监事会职能，已由原来出资人国资委基于《公司法》的内部监督权，转变为由非出资人审计署基于《审计法》的外部监督权。至此，国有企业的外部监督机制被明确为以下两方面：其一，是基于《审计法》、《监察法》由政府审计部门和监察部门行使的国家监督权；其二，是基于《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例（2017）》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》由各级巡视组和国有企业上级纪检机构行使的党内监督权。2018年末，《中央企业合规管理指引（试行）》、《企业境外经营合规管理指引》的相继实施，以合规管理为导向的国有企业内部监督机制已初步建立，并明确国有企业内部监督主体；事实上，当前对于国有企业的监督和问责事实上主要体现在外部监督；国有企业内部监督机制的不完善，内部监督作用并未充分发挥作用。区别于更强调对国有企业事后监管、对违规事项追究责任的外部监督机制，内部监督机制的职能更为强调对国有企业的事前监督。近年来，国有企业 “一把手”频频涉案，且手段多样，危害巨大，内部监督作用不能充分发挥作用，是导致绝大部分国有企业违法违规行为系由外部监督机构发现和惩处的根本原因。构建内部监督与外部监督相结合、权责明确的中国特色国有企业监督机制，是省属企业健康发展的保障。相比于惩前毖后的事后问责，防患于未然的事前监督更为重要，而构建以合规管理为导向的国有企业内部监督机制就成为必然。（四）企业集团管控有待优化国有企业的管理涉及到方方面面，但以专业角度来看，集团战略规划和集团管控是两个主要方面。集团管控存在的问题主要包括：1.很多国有企业集团内部对子公司的管控应该管哪些，管到什么程度，怎么管等无统一认识；管控不协调、不系统；2.集团管控缺乏管控体系化、制度化建设，管控体系针对事中控制多，针对事前、事后少；本部层面部门间、岗位间的风险管理职责不清，全辖范围惯于管控全资及绝对控股、难以管控相对控股和参股；3.投资决策权过于集中在总部或者过于松散。决策权集中导致子公司上报决策事项越来越多，不堪重负；管理松散导致该管的没有管好，放了不该放的，风险没有管住，对放权事项配套监督不足；4.集团对各子公司的业务定位与发展规划不明确，存在同质化、内部竞争等现象；5.治理结构界限不清，监管方式上带有浓厚的“行政色彩”。三国有企业内控升级暨建设合规管理体系的必要性（一）以管资本为主国资国有企业监管体制导致国有企业内控体系升级本轮改革完善现行国资管理体制的目标就是要以管资本为主加强国有资产监管，实现经营权与管理权的分离，实现政企分开、政资分开。“以管资本为主”的新型国资监管模式更加注重党组织建设和完善公司治理体系相融合；更加注重国有资本整体管控；更加注重运用市场化法治手段，以产权为基础，以资本为纽带，实行清单管理，根据公司章程，依靠法人治理结构，通过清晰的“委托-代理”关系将监管要求转化为股东意志；更加注重企业自身合规管理能力的提升。自《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》实施以来，国资监管体制正在从“管资产”向“管资本”深化。在国有企业管理领域，以“管风险”为主要特征的全面风险管理正在向以“管行为”为主要特征的合规管理转变。至2019年末，以“违规责任追究制度”作为国有企业人员行为负面清单、以“合规管理指引”作为国有企业人员行为的正面清单，以“容错纠错机制”作为国有企业人员责任豁免清单的合规管理规则，已经初步建立。（二）党组织嵌入法人治理导致国有企业内控体系升级坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的根和魂。中国特色现代国有企业治理，是党委（党组）发挥领导作用，各治理主体各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的治理体系。国有企业合规管理体系建设的重点在于：全面落实“两个一以贯之”，进一步理清党委（党组）、董事会、经理层等各治理主体的权责边界，特别应厘清党组织前置程序在不同重大决策事项中的决定、异议和事前监督等不同决策地位和决策作用。推动党的领导融入公司治理，明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化，确保国有企业党委（党组）把方向、管大局、保落实，发挥领导作用。（三）走出去战略导致国有企业内控体系升级从2008年开始，中国有企业加大了走出去力度，一大批企业在全球市场布局，国有企业是走出去的重要力量，是“一带一路”建设的主力军。能否合规运营将直接关系到国有企业的国际化形象和国有资产的安全。由于沿线各国政治体制、历史文化、法律环境、法律文化和法律制度等存在巨大差异，有些企业由于因没有的对欲投资东道国的政治、经济、文化、法律制度等进行充分研究，尤其是对法律制度、东道国项目的要求及限制等缺乏了解，造成了投资的风险。2018年12年26日，国家发改委等七部门专门发布了《企业境外经营合规管理指引》，七部委对中国有企业业在境外经营的合规管理如此关注，原因在于随着中国有企业业在海外的投资、业务扩张，也逐渐开始受到境外合规风险的影响。随着经济全球化迅速发展，国有企业“走出去”发展规模数量不断扩大，加强合规管理已势在必行。（四）内控升级是适应中国特色社会主义国有企业法人治理的需要党的十八届三中全会提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。”本轮国资监管职能的重新调整，对国资监管部门而言意味着其作为国有企业出资人的“以管资本为主”职能转型进入深化改革阶段，监管职能的转变必然要求国资监管方向的同步转型。合规管理是顺应管资本为主的国有资产监管体制转变的必要要求。以管资本为主加强国资监管的最终目的是为了通过国资监管体制的改革来提升国有企业的活力和竞争力，而这都得通过公司治理来实现。国有企业亟需按照改革要求，加强企业行权能力建设，确保各项授权接得住、行得稳；作为中国特色社会主义的重要保障和政治基础，国有企业是我们党执政兴国的核心支柱和依靠力量。与西方的公司治理体系大相径庭，我国的国有企业在制度设计上极富“中国特色”，中国特色现代国有企业制度，特就特在把党的领导融入公司治理的各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。加强党的领导，完善公司治理，建设中国特色现代国有企业制度。四

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