根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府为了公共利益的需要，有权决定征收国有土地上单位、个人的房屋。同时，房屋征收部门应当与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。对此，若订立的补偿协议在履行过程中发生争议时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”之规定，被征收单位或个人有权就签订的补偿协议提起行政诉讼。但是否涉及到“拆迁协议”纠纷就一定只能通过行政诉讼得以解决？通过以下代理的真实案例阐述个人的观点。

2011年10月，旧城改造和拆迁管理局作出《国有土地房屋征收补偿方案》，拟对征收范围内的国有土地上的地面构筑物进行征收改造。对此，被征收单位为了配合政府城市更新改造，于2012年与政府委托的社会投资人及拆迁改造工作推进领导小组签订了《国有土地房屋征收补偿协议（非住宅产权调换）》，约定被征收单位的被征收国有土地上的房屋以“产权调换”的补偿方式，置换后续投资开发的临街商铺。但直至2019年，被征收单位自始未能取得回迁安置房屋。迫于无奈，被征收单位向人民法院提起民事诉讼，要求解除所签订的《国有土地房屋征收补偿协议（非住宅产权调换）》，并要求按照拟获得的回迁安置房的市场价值予以赔偿损失。

一审法院认为，被征收单位起诉房屋拆迁安置补偿合同主张的系房屋拆迁过程中的安置、补偿问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收和本级人民政府规定的职责分工，相互配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第五条：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”。2011年10月17日，旧城改造和拆迁管理局作出《拆迁改造项目国有土地房屋征收补偿方案》，征收补偿适用范围内国有土地上的地面（构）筑物，并对补偿期限、房屋征收补偿办法、住宅补偿安置标准、非住宅补偿安置标准进行了规定，明确由拆迁改造工作推进领导小组负责具体实施。本案涉案房屋属于《拆迁改造项目国有土地房屋征收补偿方案》中征收补偿的范围内，社会投资人根据《拆迁改造项目国有土地房屋征收补偿方案》的规定与被征收单位签订《国有土地房屋征收补偿协议（非住宅产权调换）》，拆迁改造工作推进领导小组作为鉴证方，虽签订《国有土地房屋征收补偿协议（非住宅产权调换）》的合同相对人为社会投资人及被拆迁单位，但根据《拆迁改造项目国有土地房屋征收补偿方案》可以证实：涉案的国有土地上房屋征收部门为旧城改造和拆迁管理局，其依法应对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。故该案系在履行国有土地上房屋征收补偿协议中产生的纠纷，依照法律规定，应属于行政诉讼的受案范围，而非民事诉讼受案范围。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：“驳回原告的起诉。” 

二审法院认为，本案《国有土地房屋征收补偿协议（非住宅产权调换）》中，从签订的协议内容看，被拆迁单位与社会投资人对于各自的权利义务均进行了约定，并明确了违约责任，该合同属于平等民事主体之间对权利义务作出的约定，其权利义务性质属于民事权利义务。现被拆迁单位主张未依约履行上述协议及其补充协议内容，并依据上述协议及其补充协议起诉要求承担违约责任，属于民事纠纷的受案范围，一审法院认定不当，本院予以纠正。综上，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：撤销一审民事裁定，指令一审人民法院审理。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”之规定，我国针对房屋征收与补偿的正常程序或原则，系房屋征收部门或其委托的房屋征收实施单位在与被拆迁人签订拆迁补偿协议前，已具备了补偿的前提条件（即已具备支付拆迁补偿款，以及交付产权调换房屋的客观实际）。但结合本案，被拆迁人在签订拆迁补偿协议时，用以补偿被拆迁人的产权调换房屋根本不存在，直至被征收范围土地通过对外招标，由中标单位取得土地使用权并按照要求投资开发、房屋建盖完毕后，才可向被拆迁人补偿产权调换房屋。而在此过程中，拆迁补偿协议基于履行责任主体的变更从而导致对应的法律性质也随之发生了变动。

就本案而言，虽根据旧城改造和拆迁管理局于2011年10月17日作出的《拆迁改造项目国有土地房屋征收补偿方案》，与被拆迁单位于2012年签订了《国有土地房屋征收补偿协议（非住宅产权调换）》，但用于补偿被拆迁单位的产权调换房屋在签订补偿协议时根本不存在。此后，改造项目所涉国有土地及地上建（构）筑物等在征收拆除完毕后，社会投资人通过竞标于2012年取得了上述征收范围内国有土地的使用权和投资开发权。至此，虽“补偿协议”形式上并未发生变动，但客观实质上，上述“补偿协议”的性质已基于被征收国有土地使用权对外招标后，履行拆迁补偿责任主体变更而发生了变动。也就是说，本应由房屋征收部门向被拆迁单位补偿的产权调换房屋，已基于国有土地使用权的出让，变更为由社会投资人履行补偿义务。同时，根据《中华人民共和国物权法》第一百三十五条“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”及第一百四十二条“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人”之规定，本案系社会投资人在取得土地使用权后所建造的建筑物中没有符合交付标准的产权调换房屋，导致该事实的发生系社会投资人违反“补偿协议”约定导致，并非行政部门违法或不按约定履行导致。据此，“补偿协议”履行责任的主体已变更为社会投资人，而非行政部门，本案在履行过程中发生争议的，应当属于平等民事主体之间的民事法律关系。

另外，根据《民事诉讼法》第三条“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”与《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一项）“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”进行对比，本案系由被拆迁单位起诉要求解除合同后进行相应赔偿和补偿。对此，根据《行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”之规定，若本案属于行政法律关系，被拆迁单位只能主张房屋征收部门继续履行“补偿协议”。但房屋征收部门现已不是用于补偿的产权调换房屋的所有权人，其根本没有房屋可供交付。同时，在社会投资人没有符合条件的产权调换房屋用以补偿被拆迁单位时，被拆迁单位也无权提起解除行政协议并弥补损失之诉，从而必然导致被拆迁单位的合法产权及据此产生的实际损失无法得到保障和救济。如此，势必造成社会秩序的严重混乱。

文章编辑\校稿：张  征、董晓宇  

文章排版：矣银松  

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