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谦智 | 府院联动背景下云南省房地产企业预重整路径探讨
2021-09-16

摘要:在云南省烂尾楼整治过程中形成了以政府联席会议明确盘活相关事宜的预重整模式[1],但又有别于以政府为主导的温州预重整模式。云南具体以政府部门、债务人及中介机构组成的清算组提前介入查清烂尾楼盘问题底数、进行重整可行性论证、与主要债权人就清偿方式进行商谈、对投资人进行预招募等事项的预重整模式。法院在此阶段主要为列席会议,提出相关建议,预重整结束后申请破产重整时法院才正式介入,此种形式的预重整府院分工明确,也更好的发挥政府在破产重整中的作用,使行政权与司法权有良好的分工与衔接,该模式在目前云南省的烂尾楼整治中被广泛运用并取得了良好效果,本文就云南省该预重整模式的具体操作、优势、合法性进行探讨。

 关键词:府院联动  预重整  清算组 

预重整制度是目前破产法学界及司法实践领域中的热门话题,预重整制度的存在价值、启动程序、申请条件、适用对象、具体操作等均为预重整制度研究的重点。我国现有法律体系对预重整没有明确定义,预重整也非法律规定的程序,其不具有法律强制效力,但从效力层面而言不是那么理想化的预重整制度,在实践中却形成了繁荣现状,在全国各地形成了不同形式的预重整模式,本文主要结合预重整在云南的适用情况进行分析,重点是分析云南预重整模式产生的背景、适用现状、具体操作模式及该种预重整模式的优势,而后对该预重整模式提出相关完善建议。

预重整在我国的司法实践情况

(一)预重整含义及分类

预重整在我国现有法律体系还没有明确定义,到目前为止还未有立法层面的规定,最高人民法院2018年3月发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》第22条、最高人民法院2019年11月发布的第九次《全国法院民商事审判工作会议纪要》第115条等司法政策文件对预重整的操作要求进行了规定,但并没有采用预重整概念进行表述。基于目前的实践,关于预重整的基本共识为:在进入破产重整程序前,与债权人(特别是主要债权人)达成重整协议或安排后再转入破产重整程序的前置程序。

我国目前预重整的实践模式呈现多样化,依据分类标准不同,在实践中亦形成了多种形式的预重整模式。如徐阳光老师将预重整分为预先打包重整、部分预先打包重整、预协商重整、重组支持协议等多种样态。黄贤华老师将预重整分为破产申请前债务人主导的预重整、破产申请前政府主导下的预重整、破产申请前政府主导、法院指导监督下的预重整、破产申请后裁定受理前的预重整等,前三种属于非司法框架下的法庭外重组( 或法庭外预重整) ,最后一种属于司法框架下的预重整[2]

本文探讨的预重整并不属于司法框架下的预重整,而是破产申请前,由政府主导,此时法院未实际介入的预重整。

(二)司法实践情况

有多家区域性法院和政府关于预重整出台了相应的指导意见,最早的为2013年《浙江省高级人民法院关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》(浙高法〔2013〕153号),时隔五年后温州市人民政府办公室出台《企业金融风险处置工作府院联席会议纪要》 (温政办函〔2018〕41 号),截止2021年,累计各地累计二十多家法院也相应出台了关于预重整的司法指导意见,可见预重整制度在近几年的司法实践中得到了广泛的运用。

云南省房地产企业预重整产生背景

(一)府院联动背景

在企业破产程序中除了要解决债务清偿、财产分配、企业挽救等破产法问题外,还会产生一系列需要政府履行职责解决的与破产相关的社会衍生问题。为了实现该目标,近年前我国地方法院与政府探索出的破产府院联动机制即强调行政权以履行好自身行政职责的形式配合破产司法权行权的单向作用方式[3]

2020年3月16日,云南省住房和城乡建设厅出台《云南省住房和城乡建设厅关于全力清理整治烂尾楼的通知》,就烂尾楼整治进行了部署,紧接着各市县成立了烂尾楼整治工作领导小组,有针对性的制定了工作方案。该通知发布后,云南省各市县成立了烂尾楼领导小组,为府院联动提供了坚实的基础与具体的操作指引与操作机构,相应的预重整程序在云南的烂尾楼整治中也得到充分的运用。

(二)以政府为主导的预重整在云南房地产破产中的形成背景

借王欣新老师的比喻,破产企业“生病”后,债权人或者破产企业愿意去诊所就医(愿意进入预重整程序),而不愿去医院的重症监护室或者急诊室(破产重整程序),如果贸然的直接进入重症监护室或者急诊室,不管是债务人还是法院都将承担巨大的压力。因此就需要有一个程序来缓解各方的压力,预重整就在实践中逐步得到运用,大家来诊所次数多了,觉得这个东西还可以,就会接受医疗体系,以后进入医院也更容易了。

首先,对项目进行破产重整可行性分析需要基本厘清项目的大额债权债务,同时对项目在复工续建情况下的货值进行测算,而后初步谈定投资人形成初步投资方案后再进入破产重整程序可极大提高重整成功率,债权申报及初审、战略投资谈判需要专业的第三方机构及政府相关部门协调才能完成。此时又未正式进入破产重整程序,而又要完成这些工作,且又要考虑债务人的接受程序以及时间成本等因素,而预重整刚好可以完成以上工作,又可以减少债务人及政府的压力及成本。

其次,烂尾楼的形成通常经过了一段时间,多则十到二十年,少则三至五年,大部分烂尾楼的设计已经过时,同时如果不调整规划,很难引入新的资金方,因此规划调整是大部分烂尾楼需要面对的难题,此时若政府不给予相应的政策支持,很难盘活烂尾楼。除规划调整外,竣工验收、房产过户、税务减免等一系列需要政府协调的事项,同时政府各职能部门分别掌握着大量企业经营数据,从员工的劳动社保到企业的税收情况以及金融方面的外债担保等数据的获取需要政府的协调,且房地产企业破产重整相比其他类型企业破产重整会涉及拆迁户、购房人、农民工等主体,该类主体人数众多,容易引发群体性事件,为避免产生该类问题,离不开政府各职能部门的帮助和支持。

最后,在普遍的烂尾楼项目中,拟破产的房地产企业在购房人及债权人面前的信任已被打破,后续关于项目任何工作的开展需要面临的首要问题就是信任的恢复,在预重整阶段府院联动也可加强相关方对项目推进的信心,取得更多的购房人及债权人对破产重整事宜的支持,将维稳的工作提前到预重整阶段进行逐步化解。

(三)云南模式与温州模式的区别

云南省尚未出台预重整工作指引,根据云南的实践情况,云南省以政府为主导的预重整模式与温州以政府为主导的预重整模式存在相同点与区别如下:

两者启动都是由属地政府启动,工作的具体执行均由入选人民法院管理人名册的中介机构人员负责,人民法院对相关工作进行指导和监督;债务人企业进入预重整程序应由属地政府发布书面文件予以确认,发布文件的时间作为预重整程序正式启动的时间。

但不同的是温州模式依然属于司法范畴内的预重整模式,预重整需要法院立案,且规定了相应的时间,需要召开债权人会议等,该种模式事实上和以法院为主导的预重整模式非常相似。而云南以政府为主导的预重整,法院在该阶段并未实际介入,对预重整的时间亦未进行规定,该种程序可以缓解债务人的担心(是先进诊所而非重症监护室),同时又解决了与债权人沟通及寻找投资人的身份问题(此阶段有政府的监督,具有公信力)。

云南省房地产预重整模式 

(一)云南省房地产企业预重整适用现状

破产申请后裁定受理前的预重整笔者所掌握的只有一例,即云南安友农场股份有限公司进行预重整[4],指定某律所为临时管理人,并发布了预重整债权申报公告。

在云南省的房地产企业破产重整中大部分为破产申请前“政府主导下的预重整”,笔者通过全国企业破产重整案件信息网、微信公众号、国家企业信用信息公示系统查询,在云南省烂尾楼盘活案例中,以政府、债务人及第三方中介机构组成的清算组进行预重整、清产核资的案例有(不完全统计):昆明尊宇房地产开发有限责任公司、云南仁泽房地产开发有限公司、云南金鼎盛房地产开发有限公司、云南沐荣欣成房地产开发有限公司、昆明晓安拆迁经营有限公司、云南麟昊房地产开发有限公司、昆明恒圳房地产开发有限公司、昆明驰久房地产开发有限公司、昆明贵山天阳房地产开发有限公司、昆明拓东房地产开发有限公司、昆明尚信房地产开发有限公司、云南凯通(集团)房地产开发有限公司、祥云尔海金沙旅游地产有限公司、云南新立邦房地产开发有限公司等,以上案例中,部分已经进入重整计划执行期,部分正在破产重整程序中,部分还处于清产核资(预重整)阶段,正式进入重整程序的,在法院裁定企业进入破产重整程序时通常裁定对应的清算组成为破产管理人。

(二)预重整具体操作方法

该种具体操作模式并非云南省所有项目都是如此,笔者结合自身经历的项目及网上查询到相关申报、公告信息进行综合整理。

1.清算组成立

以政府为主导的预重整模式,首要面对的问题即工作开展身份的问题,此时法院并未介入,不像一般意义上的预重整可以指定临时管理人。在云南省的案例中,大部分都是政府以实施方案或会议纪要等形式下发关于清算组成立的文件,清算组由政府的相关成员及第三方中介机构组成,清算组具体事物的执行通常由中介机构人员进行,政府成员主要是沟通协调工作。

2.债权申报(或有)

债权申报、债权人会议及投资人预招募并非预重整阶段的必经程序,但与主要债权人谈判、寻找重整投资人,初步确定投资方案是预重整程序的核心。据笔者通过网络查询,在预重整阶段进行债权申报的案例有昆明尊宇房地产开发有限责任公司、云南凯通(集团)房地产开发有限公司、云南麟昊房地产开发有限公司、祥云尔海金沙旅游地产有限公司等,以上其余的案例未查询到预重整阶段进行债权申报,但均在正式进入破产重整程序前成立了清算组。

3.重整可行性分析(投资人预招募)

具有重整可行性是法院裁定受理的关键因素,也是预重整程序的核心目标,在实践中,法院对企业是否具有重整价值的判断标准还未形成统一标准,有的法院只作形式审查,在申请人提供了重整可行性和必要性报告后即认为具有重整价值,如相关裁定书关于“该公司提交了破产重整可行性报告、破产重整必要性报告,有重整的意愿,且有重整的可能性”的认定。而有的法院会对重整可行性和必要性进行实质审查,如关于“申请人向本院提交的重整计划草案未明确具体的意向投资人、重整资金数额及来源、具体的债权清偿方案等内容,尚不具有实际可操作性”的认定[5]

笔者认为,经过预重整程序,由会计事务出具审计报告及评估机构出具评估报告后,律师事务所再依据审计及评估报告及和债权人沟通的情况,结合规划调整情况及公司投资运营团队提供的开发价值总货值测算数据可以作出重整可行性报告,如依据可行性报告初步找到意向投资人,而该投资人是具备行业经验的,重整可行性分析报告中的关于货值的经济测算能够得到投资人的认可,那么在重整成功率上已经提高了许多,法院的审查应该保持谦抑性,让法院对重整可行性做实质审查并不现实,法院根据相关要求只作形式审查[6]较符合实际。

4.取得主要债权人支持     

依据昆明市中级人民法院的相关规定,[7]债权人的支持是法院裁定受理破产重整的考量因素,因此在预重整过程中可模拟清偿方案等方式提前与债权人进行沟通,企业走到破产实际上所有相关的主体利益均受到了损害,实践中很多债权人可能还存在不切实际的幻想,因此需要进行更多有效沟通,让债权人实际看到公司的债权债务情况,通过模拟清偿方案使其理解止损就是盈利。

5.向法院提起破产重整申请

如债务人提起破产重整申请,依据《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)第8条、云南省高级人民法院关于印发《破产案件审判指引(试行)》的通知》 第98条的规定,债务人在向法院提交破产重整申请时需要提交多项材料,因此企业在正式向法院提起破产申请之前,需要从专业的角度调查清楚公司的债权债务、资产状况,企业自身无法完成按照法律规定需要提交的资料准备,且企业自己准备的资料在真实性上存在疑问,法院是否能采信企业提供的数据亦存在疑问,因此委托专业的、有经验的第三方机构完成,通过预重整方式开展前期工作,能准确识别公司的重整价值和可能性,实现人民法院顺利受理破产重整申请并提高重整成功率。

预重整程序中清算组的角色定位与制度衔接

(一)清算组成立的合法性

破产法由政府主导成立的清算组与公司法中自行清算及强制清算中的清算组不同,公司自行清算依据《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)183条的规定,应有限责任公司的清算组由股东组成,股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成,而强制清算由法院直接指定。

破产法的清算组源于1986年的《企业破产法(试行)》,当时还未确定管理人制度,在破产财产管理上采取清算组制度,2006年的《企业破产法》颁布后,确定了管理人制度,管理人制度理应取代之前的清算组制度。虽然破产法中清算组源于政策性破产的特定历史背景,但通过实践证明,行政权介入破产程序是我国破产法律制度的鲜明特点,只是不同时期介入强度不同,在房地产企业的破产重整实践中却表明以往旧破产法形成的清算组制度却相反更能解决现实问题。

目前法律关于清算组担任管理人的相关规定还存在模糊性,这也是成文法的固有弊端,作为破产法的实践者,在工作中对法律规则的理解与适用应以适应社会发展要求,并能积极促进社会经济发展为原则。

府院协调机制在目前的破产案件依然非常重要,为充分发挥该机制的作用,在特定的历史背景下,清算组担任管理人的做法具有现实合理性和必要性,但在中介机构人员的确定上应按照《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》(以下简称《指定管理人规定》)的相关规定执行。[8]

(二)清算组成员构成

《指定管理人规定》第18条进一步明确了人民法院可以指定清算组为管理人四种情形,第19条对法院如何指定清算组成员做了规定。据此规定,管理人虽然主要应由律师事务所、会计师事务所、企业清算事务所的机构及其个人担任,但也可以由有关部门、机构的人员组成的清算组个人担任。

(三)政府主导的清算组设立合法性补救

依据《指定管理人规定》的要求,破产申请受理前,根据有关规定已经成立清算组,人民法院应依照新破产法有关规定、司法解释有关规定的条件重新审查清算组成员的适格性。如清算组成员与债权人、债务人存在利害关系,可以事先加以调整更换,以使其符合指定清算组担任管理人的要求。[9]

前文已述,清算组担任管理人的背景在于政策性破产的存在,因此对于非国有控股企业及民营企业,由政府主导设立清算组与《公司法》规定不符,需要通过民事代理制度予以程序瑕疵补救,否则法院在裁定该清算组作为破产管理人时,亦缺乏充分的法律依据。因此可以通过以下方式进行补正:

1.债务人形成股东会决议委托相关主体成立清算组

实践中,在大量的公司自行清算中,常见股东依据法律规定委托律师事务所、会计师事务所或者清算事务所成立清算组的做法,公司登记机构对此亦予以认可。鉴于此,确有必要由政府主导在法院受理破产前成立清算组的,亦可以通过与公司股东充分协商后,由公司股东以法定程序召开股东会,就委托政府或者政府部门设立清算组事宜形成股东会决议,委托政府部门设立清算组,从而实现对政府主导的清算组进行法律程序上的瑕疵补救[10]。 

   2.对清算组进行工商登记备案

其次对清算组进行备案也是对程序瑕疵的补正,在昆明的房地产企业预重整中,大部分企业都按照公司法的相关要求进行了清算组的备案。

(四)清算组与破产管理人的衔接 

根据《企业破产法》和相关司法解释的规定,存在“利害关系”的第三方机构不得担任破产管理人。《指定管理人规定》第23条列举了5项有利害关系的情形。律师事务所、会计师事务所等机构如被聘为预重整阶段的服务机构,在正式进入破产重整程序时,存在被法院界定为“存在利害关系”的风险,从而导致其不具备在正式进入破产重整程序后的担任管理人的资格。

事实上,预重整阶段的辅助机构的职责和破产管理人相似,只是时间点提前,即使在预重整阶段,辅助机构的角色亦非只代表人某一方,和破产管理人一样,需要统一协调债权人、债务人、投资人等各方的权益,目的也是为了几方就重整方案或计划达成一致,以便顺利进入破产重整程序。虽然程序上,预重整阶段的辅助机构一般由债务人委托,但辅助机构并非只代表债务人,但这种关系并不会影响辅助机构在进入破产重整程序后忠实履行管理人职责。如果预重整辅助机构因为提前提供服务从而导致其丧失当管理人的资格,那么会降低中介机构参与预重整的积极性,从而导致预重整目的的丧失。相反,因辅助机构参与了预重整,后期其如果满足管理人的要求,从而被认定为管理人更有利于整个项目的推进。[11]

以政府为主导的预重整在房地产企业中的优势

(一)“府院”分工合理

根据笔者从国家企业信用信息公示系统查询到的以上房地产破产案例的清算组备案信息中,清算组的成员由政府相关部门成员、债务人及第三方中介机构组成,此时法院并未介入,法院是按照正常的破产重整程序进入。因此,就云南目前的房地产破产重整案中,形成以政府为主导的预重整程序,通常是政府、债务人、社会中介机构(律师事务所)组成清算组作为独立的第三方机构,在预重整程序中对公司进行清产核资,与投资人进行初步协商等事宜。王欣新老师认为,将政府部门纳入清算组,其他中介机构组成清算组来完成府院联动以完成政府作用的发挥。

虽然此种形式处于法律规定之外,清算组可以很好的把府院联动与预重整制度结合起来。在预重整程序中,社会中介机构开展预重整必须有合适的身份,且身份需要有公信力,此时政府发文就是关键,政府的成员进入清算组有利于监督项目的进展。在预重整这块司法权与行政权未深度介入的中间地带,社会中介机构以其相对独立的法律地位和专业知识、执业能力保障预重整程序的合法性与公信力。[13]清算组在后续程序中如被指定为管理人,府院联动的方式也更为直接,清算组的成立很好在司法和行政之间架起桥梁。

(二)提高重整成功率

对项目进行破产重整可行性分析需要基本厘清项目的大额债权债务,同时对项目在复工续建情况下的货值进行测算,而后初步谈定投资人形成初步投资方案后再进入破产重整程序可极大提高重整成功率。

在预重整过程中,还建立了和购房人及债权人的沟通桥梁,也可以初步预测购房人及债权人对企业进入破产重整的预期以便进入破产重整程序后更好的开展各项工作,加快破产重整程序的进程。

(三)整体提高破产重整工作效率

对于房地产企业,预重整首要目的是确定新的投资人,如果使用以法院为主导的预重整程序,首先需要去法院立案,同时也需要政府协调各项事宜,此时临时管理人的工作量较大,会存在大量的重复沟通工作。且经过预重整后,就目前的司法实践中,还必须按照《企业破产法》的相关规定走破产重整程序,即使经过了预重整就相关事项达成了一致,但债权申报等程序也不可避免。因此预重整程序中,应以目标为导向,尽可能的减少工作量和时间的限制以整体提高工作效率。

对云南省预重整的完善建议

(一)加强地州政府部门对预重整制度的学习

本文的预重整模式在昆明的房地产企业破产中推行比较顺利,政府对于清算组的成立程序,成员的组成成员要求都比较熟悉,市场监督管理局对清算组的备案流程亦有相应经验,但地州政府对昆明的实践还未形成有效的交流方式,因此在地州上推行以政府为主导的预重整依然存在一定难度,因此建议各地州的烂尾楼领导小组也应加强对破产重整程序及预重整程序的学习。

(二)形成“府院银保监”协调机制

形成“府院银保监”协调机制主要是解决银行债权人的决策风险。民营企业的主要债权人往往是资产管理公司、商业银行等金融机构,破产重整的成败很大程度上取决于金融机构债权如何得到合规又合理的处置,仅府院联动尚且无法真正解决破产重整中遇到的难题,因此如能形成“府院银保监”协调机制,则能极大提高破产重整成功率。 

企业走到破产重整的地步,往往是面临银行等金融机构的巨额利息,如不进行利息豁免,破产企业很难找到新投资人,了解项目情况的对接人即使能理性的知道豁免利息能够拿回本金对银行债权回收非常有利,但银行在对利息的减免上需要走决策程序(自身监管要求),往往面临无法决策的风险。此时若在政府层面与金融机构的监管机构形成“府院银保监”协调机制,在烂尾楼项目破产重整的利息豁免中形成通道,能更好的提高破产重整的成功率,同时也可以最大限度的保障债权人利益。

(三)预重整辅助机构费用的解决

1.进入破产重整后纳入破产费用

笔者认为,如果经过预重整程序后进入破产重整程序的项目,可以参考温州模式的做法,管理人报酬在破产程序中由法院一并决定,不再单独计算预重整阶段的管理人报酬。

2.未进入破产重整程序由债务人支付

若预重整失败的,债务人最后没能进入破产重整程序的,亦可参照温州模式,由债务人向管理人支付合理报酬,债务人向管理人支付合理报酬不属于偏颇性清偿。

3.债务人自筹资金支付部分前期费用

在云南的实践中,部分地区的政府通过比选方式选聘法律机构提前介入,由债务人自筹资金支付部分前期费用。

(四)在预重整阶段加强投资经济测算工作

很多烂尾楼形成就是源于开发过程中,商铺比例过高,拥有商铺的楼盘无法及时回流现金,也无法在银行作抵押,究其本源源于互联网蓬勃发展,带来线上交易的蒸蒸日上,商铺交易大面积萎缩,商业建筑销售周期较长,回款较为困难,因此投资测算工作非常重要,同时投资测算也是重整可行性分析的重点内容。

根据公式Y(收入)=X(投入)+Z(增量)进行最低投入测算,测算Y、X、Z构成,Y来源于房地产住房和商铺收入,X主要囊括建设费用、清偿债务、销售、管理费用、税费等其他开发费用,Z作为一个变量,在整治过程中影响Y的数据。在测算过程中,需注意每一项的构成,但基于认知的局限性,有时候会漏算子项,导致项目停滞不前,无法推动,有些甚至在烂尾楼盘整治过程中遗漏销售费用,造成管理人去销售房子的局面。因此,经济测算需要考虑的指标就显得尤为重要。在测算完成后,计算出一个最低启动资金,而后评估项目可行性,使项目能获得初步进展取得预售许可证是现金回笼的标志点。寻找重整投资人时,不仅需要投资人有较强的资金实力,也需要投资人配备比较有经验的管理团队,在投资测算时,也需要真正懂投资开发的团队结合市场情况对测算结果进行验证,否则测算的结果在重整计划执行时也得不到真正的落实。

(五)成立城市烂尾楼处置基金

烂尾楼整治是系统工程,仅有资产尚且不能完全解决问题,如没有成熟的团队及协调好各方的利益诉求,很可能导致项目二次烂尾,因此需要根据不同诉求设计优先劣后,寻求多方共赢,包括整个项目相关方共赢状态。在预重整阶段,促成城市烂尾楼处置基金的设立可以为投资人相对隔离风险,平衡各方利益。具体如下图:

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在此过程中,各方应找准角色定位,开发商进行投资开发,施工方进行复工续建,基金进行融资支持,商管公司进行商业运营,由商业运营公司、开发商、施工企业、资产管理公司、管理人联合参与出资、出智,成立城市烂尾楼处置基金,将此基金作为共益债权投资,投入到烂尾楼项目中,由政府、法院牵头,破产管理人开展重整工作。

图片


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文章编辑\校稿:沈方、余俊

文章排版:矣银松

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